O infrastructură de calitate este esențială pentru creșterea economică, iar pentru a aduce infrastructura României la standardele europene sunt necesare multe măsuri. Guvernele au recunoscut rolul esențială pe care îl joacă infrastructura astfel au declarat aceasta domeniu reprezintă o prioritate importantă pentru România. Totuși, ritmul de dezvoltare în această privință a fost extrem de lent, întrucât îmbunătățirea infrastructurii necesită numeroase resurse. Alocarea de fonduri din bugetul de stat pentru proiectele de infrastructură a fost limitată, absorbția fondurilor europene în acest scop a fost scăzută, iar eforturile de a recurge la mecanisme alternative de finanțare, precum parteneriatul public-privat (PPP), nu au avut încă rezultate.
Deși s-au înregistrat îmbunătățiri de la publicarea ultimei ediții a Cărții Albe, acestea au fost mai puține decât ar fi fost de așteptat. Printre cele mai notabile progrese înregistrate se numără intensificarea dialogului cu Comisia Europeană privind prioritățile strategiei pentru infrastructura de transport, finalizarea legii parteneriatului public-privat, restructurarea Companiei Naționale de Autostrăzi și Drumuri Naționale din România și etapizarea proiectelor majore de infrastructură care nu au fost finalizate în perioada anterioară de programare 2007-2013.
La mijlocul anului 2018, la inițiativa Coaliției pentru Dezvoltarea României, a fost elaborat Pactul național privind dezvoltarea infrastructurii de transport în România. Scopul acestuia este de a pune în mișcare proiectele de infrastructură majore și de a asigura coeziunea proiectelor de infrastructură și prioritizarea acestora printr-un angajament al tuturor partidelor politice de a îndeplini această necesitate națională. În prezent, documentul este în curs de a fi agreat și semnat de partide politice și diverse asociații profesionale.
Anul 2018 a fost marcat, de asemenea, de inaugurarea câtorva proiecte de infrastructură mult așteptate (de exemplu, autostrada A 10 Sebeș - Turda, loturile 3 și 4, și autostrada A 3 Gilău-Nădășelu, inclusiv podul peste râul Someș).
În octombrie 2018, Guvernul a lansat licitația de achiziții publice pentru partenerul privat pentru autostrada Ploiești - Brașov, proiect pe care Guvernul intenționează să îl dezvolte ca PPP, conform legislației PPP recent adoptate.
Sursa: Calculele autorilor pe baza datelor Eurostat
Se depun toate eforturile pentru îmbunătățirea cadrului administrativ și legal în vederea dezvoltării proiectelor de infrastructură, cum ar fi reorganizarea autorității naționale de drumuri, noua lege a PPP, precum și înființarea unei bănci de dezvoltare și a unui fond suveran. Cu toate acestea, FIC consideră că următoarele aspecte ar trebui tratate ca priorititare în prezent.
Pentru ca Master Planul să reprezinte o foaie de parcurs eficientă a dezvoltării infrastructurii, trebuie avute în vedere câteva măsuri referitoare derularea operațională:
Intervalul de timp acoperit de Master Plan este destul de lung. Ar trebui să fie stabilite cele mai importante proiecte pe perioade mai scurte (spre exemplu, 5 ani). Această ierarhizare ar trebui, de asemenea, legiferată de Parlament pentru a se ajunge la un consens privind proiectele mari și pentru a reduce schimbarea discreționară a priorităților pe termen scurt.
Mecanismul de finanțare nu este clar. Având în vedere deficitul de resurse financiare din bugetul național, unul dintre principalele criterii de ierarhizare ar trebui să fie sursa de finanțare (utilizarea fondurilor europene și a fondurilor private ar trebui să fie alternative ale finanțării de la bugetul de stat):
Proiectele finanțate din fonduri UE trebuie să fie prioritare.
A doua categorie de proiecte în ordinea priorității trebuie să fie cele în care este posibilă implicarea sectorului privat.
Proiectele finanțate de la bugetul de stat ar trebui să facă parte din a treia categorie, eliberându-se astfel presiunea de pe fondurile publice.
Deși Master Planul nu acoperă aceste aspecte, dezvoltarea infrastructurii regionale ar trebui să devină, de asemenea, o prioritate. Nu numai proiectele finanțate de stat sau de UE trebuie luate în calcul, ci și proiectele viabile din punct de vedere economic.
Planificarea și ierarhizarea proiectelor mari de infrastructură la nivel guvernamental
Pe baza nevoilor și a obiectivelor la nivel regional, național și european, trebuie să se convină, la nivel de țară, obiective clare ale politicii de infrastructură, pentru fiecare tip de infrastructură (transport, apă, deșeuri, energie, etc.). Aceste obiective ar trebui să reprezinte punctul de plecare pentru stabilirea priorităților și coordonarea marilor proiecte de infrastructură pe termen scurt, mediu și lung, împreună cu identificarea și asigurarea celor mai bune surse de finanțare/combinație de surse de finanțare pentru fiecare proiect (fonduri UE, fonduri private/comerciale, fonduri publice).
Aspectele enumerate mai sus ar trebui să se concretizeze sub forma unui Plan Național de Acțiune pentru Infrastructură, care să fie scurt și clar. Unele proiecte cheie de infrastructură au fost deja ierarhizate în vederea finanțării în cadrul Programului Operațional Infrastructură Mare (POIM) 2014-2020. Totuși, și aceste proiecte au suferit întârzieri considerabile.
După clarificarea ierarhizării și a mecanismelor de finanțare, acest plan ar trebui aprobat la nivel oficial (eventual adoptat sub formă de lege în Parlament).
Infrastructura Municipală
În ciuda investițiilor semnificative făcute în ultimii ani din fonduri publice, granturi UE și alte fonduri, România are în continuare nevoie să pună în aplicare investiții majore pentru respectarea standardelor și a reglementărilor UE și, în cele din urmă, îmbunătățirea infrastructurii regionale/municipale. De exemplu, se estimează că numai sectorul apei va avea nevoie de peste 20 miliarde euro (exclusiv CAPEX) pentru a se conforma reglementărilor UE, însă doar o sumă de aproximativ 4 miliarde euro este disponibilă de la UE în cadrul perioadei de finanțare 2014-2020. Suma este semnificativ mai mare dacă sunt luate în considerare toate costurile. În același timp, finanțarea disponibilă pentru investiții din surse naționale (bugete centrale sau locale, operatori) este destul de limitată.
În afara finanțării, calendarul investițiilor este, de asemenea, esențial - deoarece termenele limită pentru conformare sunt foarte aproape sau au expirat deja, iar proiectele eligibile în cadrul POIM 2014-2020 sau în cadrul Programului Operațional Regional (POR) 2014-2020 suferă întârzieri mari.
Având în vedere că, în mod clar, granturile UE nu sunt suficiente pentru acoperirea tuturor nevoilor, pot fi asigurate soluții mai inovatoare pentru a asigura finanțarea necesară, precum și pentru creșterea eficienței serviciilor de utilități publice. Prin urmare, participarea sectorului privat ar putea fi soluția potrivită - începând cu externalizarea unor activități în cadrul serviciilor municipale, și apoi, într-o etapă ulterioară, introducerea cofinanțării private sau a managementului privat.
Această recomandare, menită să crească impactul proiectelor de infrastructură, precum și să faciliteze participarea sectorului privat – în special, la nivel municipal – este strâns legată de utilizarea instrumentelor financiare în finanțarea proiectelor de dezvoltare urbană (de exemplu, proiecte de eficiență energetică). Acestea au potențialul de a atrage finanțare și expertiză din sectorul privat în administrația publică, de a reduce presiunea pe bugetele municipale și de a crește eficiența. În plus, aceste sisteme ar putea îmbunătăți absorbția și profita de granturile UE disponibile, iar cunoașterea aprofundată a acestora se va dovedi esențială în vederea proiectului Invest UE care se conturează.
În plus, utilizarea instrumentelor financiare ar orienta administrațiile publice locale și județene spre proiecte generatoare de venituri și abordări mai comerciale/sustenabile, stimulând astfel dezvoltarea economică a comunităților. Spre deosebire de abordarea tradițională privind fondurile nerambursabile, utilizarea instrumentelor financiare ar încuraja administrațiile publice locale să identifice acele tipuri de proiecte de infrastructură care pot genera suficiente venituri pentru a rambursa sumele finanțate și ar furniza României mecanisme de finanțare pe termen lung pentru proiectele de infrastructură.
Reproducerea utilizării cu succes a instrumentelor financiare din alte țări pentru dezvoltarea infrastructurii ar fi un punct de plecare bun, până când România dezvoltă o expertiză „internă” suficientă pentru a adapta mai bine aceste instrumente la nevoile specifice. Acest lucru este din ce în ce mai important deoarece, începând din 2021, România va beneficia de mai puține granturi UE, ca procent din valoarea proiectului și va trebui să se bazeze din ce în ce mai mult pe instrumente financiare. Pentru a beneficia pe deplin de fondurile UE disponibile după 2020 și având în vedere cele de mai sus, ar trebui să înceapă etapa de elaborare a proiectelor de infrastructură municipală.
Pe lângă elaborarea unei foi clare de parcurs și ierarhizare, finanțarea acestor proiecte de infrastructură reprezintă încă una dintre provocările căreia Guvernul încearcă să-i răspundă în prezent prin finanțare bugetară de bază și în același timp prin încercarea de a realiza o mai bună absorbție a fondurilor UE, prin utilizarea PPP-urilor, prin înființarea unei bănci de investiții și prin crearea unui fond suveran. În opinia noastră, Guvernul ar trebui să se concentreze asupra următoarelor aspecte:
Absorbția fondurilor UE
În ultimii ani, principalul progres înregistrat în privința absorbției fondurilor UE a constat în nivelul sumelor aprobate la plată pentru România de către Comisia Europeană - care a ajuns aproape de 83%. Rata de absorbție a fondurilor europene alocate pentru perioada 2014 - 2020 a fost ușor sub media europeană. În mai 2019, România a înregistrat o rată de absorbție de 28% față de media europeană de 31%. Acest lucru pune România încă în jumătatea inferioară a clasamentului, plasând-o pe locul 19 din 28 de state membre. Având în vedere nevoile mari de investiții, rata de absorbție a României ar trebui să fie mult mai mare. România se confruntă cu riscul de a nu avea acces la o sumă semnificativă pentru proiectele de infrastructură, deoarece nu îndeplinește anumite criterii.
Noua perioadă de programare a introdus cerințe suplimentare pentru țările beneficiare atât la nivel strategic, cât și operațional (implementarea programelor operaționale). Apreciem eforturile semnificative depuse de Guvernul României pentru îndeplinirea numeroaselor condiționalități ex-ante, însă unele dintre aceste condiționalități continuă să facă obiectul negocierii cu CE. Cele mai importante programe se referă la infrastructură, cum ar fi gestionarea deșeurilor, gospodărirea apelor și transporturile.
Întârzierile procesului de absorbție sunt generate de întârzierile procesului de desemnare – cum ar fi acreditarea Autorităților de Management al Programelor Operaționale finanțate din instrumente structurale. Toate părțile implicate trebuie să ia măsuri urgente pentru a asigura respectarea deplină a cerințelor cheie ale reglementărilor UE și finalizarea procesului de desemnare cât mai repede posibil.
În plus, pentru a asigura o punere în aplicare corespunzătoare a programelor operaționale și pentru a împiedica suspendarea acestora în viitor, pentru a evita corecții financiare semnificative, precum și pentru a evita anularea unui număr semnificativ de proiecte, autoritățile de management ar trebui să aplice lecțiile învățate din exercițiile anterioare de programare. Procedurile trebuie să fie mai eficiente și, acolo unde este fezabil, trebuie adoptată o simplificare a costurilor și asigurat sprijinul activ acordat beneficiarilor.
FIC consideră că ar trebui să se clarifice urgent mecanismele de punere în aplicare a instrumentelor financiare. Acest lucru este important în special pentru sectoarele în care nu există o experiență anterioară (instrumente financiare pentru proiecte municipale, intervenții de capital uman etc.). Considerăm că - după cum a demonstrat experiența cu instrumentele financiare pentru IMM-uri - aplicarea acestui tip de abordare poate asigura un efect de levier mai mare care, împreună cu efectul de reînnoire, ar putea determina un impact semnificativ mai mare al fondurilor alocate.
Fonduri suverane
FIC recomandă, de asemenea, utilizarea la maximum a instrumentelor financiare pentru finanțarea proiectelor de dezvoltare urbană, ca modalitate de creștere a impactului proiectelor de infrastructură, pe de-o parte, iar pe de altă parte să faciliteze participarea sectorului privat – în special la nivel municipal. Pe lângă efectul de levier pe care l-ar avea această abordare (prin adăugarea de resurse private la resursele publice), administrațiile publice locale și județene s-ar orienta mai mult spre proiecte generatoare de venituri, contribuind astfel la dezvoltarea economică a comunităților. Spre deosebire de abordarea tradițională privind fondurile nerambursabile, utilizarea instrumentelor financiare va încuraja administrațiile publice locale să identifice acele tipuri de proiecte de infrastructură care pot genera suficiente venituri pentru a rambursa sumele finanțate și ar da posibilitatea României să creeze mecanisme de finanțare pe termen lung pentru proiectele de infrastructură.
În 2017, un proiect de lege privind Fondul Suveran de Dezvoltare și Investiții (FSDI) a fost dezbătut de Parlamentul României, dar nu a fost încă aprobat. În noiembrie 2018, Guvernul a adoptat Ordonanța de Urgență pentru reglementarea unor măsuri privind cadrul general aplicabil fondurilor suverane de dezvoltare și investiții, însă aceasta stabilește doar cadrul general pentru un fond suveran. Ambele acte legislative sunt foarte generale și nu clarifică unele aspecte importante ale FSDI: procedura de selecție a Consiliului de Supraveghere și algoritmul de selecție a societăților.
Scopul fondului ar fi dezvoltarea și sprijinirea principalelor sectoare ale economiei României - prin investiții în infrastructură (rutieră și feroviară), agricultură, industrie și sănătate. Fondul poate fi utilizat și împreună cu PPP-uri. Unul dintre aspectele cheie ale creării unui astfel de fond constă în asigurarea fondurilor care stau la baza acestuia. Considerăm că fondul ar trebui să dețină mai degrabă un set de active cu valoare economică identificate în mod clar, decât să aibă o bază prea mare. Acest lucru ar permite un impact mai mare al fondului.
FIC recomandă ca legislația privind FSDI să includă reguli și claritate privind guvernanța corporativă, achizițiile publice, privatizarea și transparența. Aceasta ar trebui să includă, de asemenea, indicații clare privind tipul de proiecte care s-ar califica pentru finanțare din partea fondului. Societățile din cadrul FSDI ar trebui să respecte regulile Ordonanței de Urgență nr. 109/2011 privind guvernanța corporativă.
Legea parteneriatului public-privat
Cele mai multe dintre proiectele de infrastructură sunt complexe prin natura lor. În plus, marile proiecte de infrastructură implică adeseori soluții adaptate, inovative, care pot fi furnizate doar de specialiști cu vastă experiență și pregătire. Având în vedere necesitățile, se poate întâmpla ca uneori resursele de care Guvernul dispune la un moment dat să nu fie suficiente pentru derularea simultană a mai multor proiecte.
Membrii FIC susțin o implicare mai însemnată din partea sectorului privat în proiecte de infrastructură, întrucât multe aspecte pot fi externalizate. Sectorul privat deține o vastă experiență de care Guvernul poate beneficia pentru derularea mai rapidă a proiectelor și creșterea numărului acestora.
PPP-urile au făcut timp de câțiva ani obiectul discuțiilor și evaluărilor ca mecanism alternativ de finanțare pentru nevoile de infrastructură ale României. Acestea sunt chiar și mai relevante în prezent, dat fiind rolul lor potențial de instrument de finanțare în cadrul programului de finanțare UE 2014-2020. În urma preocupărilor UE, Legea nr. 178/2010 a fost abrogată și o nouă lege privind parteneriatul public-privat, Legea nr. 233/2016, a fost aprobată în luna noiembrie 2016. În mai 2016, a fost adoptat și noul pachet legislativ privind achizițiile publice și concesiunea de lucrări și servicii, înlocuind reglementările anterioare, inclusiv fosta lege privind parteneriatul public-privat (nr. 178/2010). În mai 2018, a fost aprobată o nouă Ordonanță de Guvern - OUG 39/2018, cu un cadru legal mai clar privind procesul de achiziții publice - studiul de fundamentare ar trebui să determine care dintre legile privind achizițiile publice de mai sus trebuie urmată, în funcție de modul în care o parte semnificativă a riscului operațional este transferată partenerului privat. Noua lege PPP reprezintă un progres real, deoarece oferă partenerului public posibilitatea de a participa financiar la proiect nu doar în faza de exploatare, ci și în faza de construcție, pentru realizarea lucrării. Una dintre principalele modificări este că procesul de aprobare este reglementat de Comisia Națională pentru Strategie și Prognoză pentru proiectele strategice, în numele partenerilor publici. O listă de 21 de proiecte strategice a fost aprobată de Guvern prin Hotărârea nr. 357/2018.
FIC salută îmbunătățirile rezultate, atât din perspectivă legală, cât și operațională, precum și faptul că nu este nevoie de o atribuire separată pentru a acorda dreptul de utilizare a bunurilor publice. În prezent, PPP-urile sunt posibile în sectorul utilităților publice și al serviciilor comunitare de utilități publice, conform prevederilor Legii nr. 99/2016 și Legii nr. 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice - care permite exploatarea delegată a serviciilor de utilitate publică municipale, precum: transport public, apă și tratarea apei, canalizare, etc.
Considerăm că un Ghid ar aduce mai multe clarificări legii PPP. De asemenea, ar trebuie să se acordate o atenție deosebită asigurării unui cadru coerent pentru legislația privind PPP-urile, legislația finanțelor publice și legislația achizițiilor publice. Pentru o desfășurare eficientă a PPP-urilor, trebuie avute în vedere următoarele aspecte:
Finanțarea care va fi disponibilă după finalizarea proiectului. Ar trebui luată în considerare și utilizarea activelor aflate în proprietatea statului drept garanție pentru proiectele PPP, pentru a facilita mai mult dezvoltarea acestora.
Ar trebui rezolvată chestiunea alocării riscurilor de lungă durată. Trebuie abordată provocarea majoră reprezentată de riscul comercial, în opoziție cu riscurile politice sau sociale, dacă se dorește facilitarea corespunzătoare a proiectelor PPP;
Trebuie abordată și provocarea privind alocarea bugetară și asistența ex-ante a proiectului PPP din partea Eurostat. Trebuie soluționată și problema reglementării mecanismelor de cooperare și asistență ce vor fi utilizate de autoritatea națională de statistică, precum și cea a obținerii aprobării pentru orice eventuale chestiuni de ajutor de stat în legătură cu schema de sprijin.
Problema flexibilității trebuie abordată pentru procesul de achiziții publice și în legătură cu documentația necesară pentru un proiect PPP.
Crearea unui fond special - care urmează să fie realizat printr-un act normativ nou, care ar trebui adoptat în termen de 1 an de la adoptarea OUG nr. 39/2018 - noua legislație trebuie corelată cu legea finanțelor publice. Până în prezent, nu a fost emis un nou act normativ pentru fondul special aferent și nu există nici măcar un proiect pentru dezbatere publică, deși au fost lansate licitații pentru proiectele PPP.
Dacă există o participație a sectorului public în cadrul societății de proiect, trebuie avute în vedere anumite aspecte, cum ar fi: conflictele de interese, luarea deciziilor și limitări privind drepturile de vot/membrii consiliului de administrație.
FIC consideră că aspectele cheie referitoare la claritate, ierarhizare și scheme de finanțare sunt extrem de importante și pertinente, nu numai pentru facilitarea dezvoltării unei infrastructuri puternice, ci și pentru depășirea blocajelor existente în prezent, care determină întârzieri în desfășurarea proiectelor. Credem că este necesar un efort comun interinstituțional pentru realizarea acestui lucru.